Baum Josef: Klimapolitik und Gerechtigkeit – Klimawandel und (globale) Verteilung

28. Sep 2008

Abstract Momentum 08 Track 3 „globale und ökologische Gerechtigkeit”

„Klimapolitik und Gerechtigkeit – Klimawandel und (globale) Verteilung”

Ausgangsüberlegung: Ökologische Fragen und (globale) Verteilungsfragen sind nun durch die absehbare Klimaentwicklung untrennbar verknüpft. Weltweit gibt es eine schnell an Bedeutung gewinnende Bewegung von „climate justice“. Die Verteilungsprobleme beim Klimawandel stellen sich weltweit, aber auch sonst auf allen Ebenen. Begriffe wie „globale, aber differenzierte Verantwortung“ oder “contracting and converging“ finden sich seit Beginn in den Dokumenten von IPCC und UNFCCC, und auch die Festlegungen im Kyoto-Protokoll gehen implizit davon aus, dass die Industrieländer in der Klimapolitik vorangehen sollen, doch die exaktere Ausgestaltung des Prozesses der Lastentragung ist offen und dürfte wahrscheinlich die größte Hürde überhaupt für den Start einer effektiven globalen Klimapolitik bzw. des Nach-Kyoto-Prozesses sein. Grundsätzlich herrscht breite Zustimmung zu Aussagen, wonach globale Klimapolitik nur bei fairen Lösungen möglich sein wird. Die Interpretation von Fairness differiert aber nach Staaten und diversen Interessen sehr weit. Zusätzlich ist gerade in den letzten Jahren und Monaten evident geworden ist, dass dies nicht nur Verhandlungsprobleme oder erst in späteren Jahren und Jahrzehnten praktische relevante Fragen sind, sondern auch aktuell höchst sensibel werden. Es wurde offensichtlich, dass durch die Folgen der Aufrechterhaltung der enormen Ressourcen- und Schadstoffintensität von Produktion und Lebensweise in den Industrieländern bei gleichzeitig globaler Industrialisierung auf breiter Front durch den preislichen Anstieg von Energie und Rohstoffen sowie durch Ansätze einer Klimapolitik in Form verstärkter Produktion von Agro- Treibstoffen bedeutende Probleme für die Nahrungsmittelversorgung in breiten Schichten ärmerer Länder entstanden sind, insbesondere in solchen Ländern, die auch den Import von Nahrungsmitteln angewiesen sind. Abgeschwächt gilt das in ähnlicher Art auch für Industrieländer, wo ebenfalls die Teuerung von Nahrungsmitteln und Energie zuletzt spürbarer wurde. Daraus ist jedenfalls abzusehen, dass weitere Schritte in der Klimapolitik, auch wenn diese nicht weitgehend sind, etwa eine C02-Steuer, beträchtliche Wirkungen auf das Preisgefüge und damit auf die Lebenssituation breitester Bevölkerungskreise insbesondere in den Entwicklungsländern haben. Für eine umfassendere Klimapolitik gilt dies noch viel mehr. Dadurch wird noch stärker unterstrichen, dass konkrete nationale, regionale und globale Verteilungskonzepte auf fairer Basis einerseits notwendig sind, um überhaupt die entsprechende Zustimmung in den globalen und nationalen Verhandlungsprozessen zu erreichen und andererseits um die absehbaren fundamentalen Verteilungsfolgen einer Klimaund Ressourcenpolitik so zu gestalten, dass der Prozess weder in chaotische soziale Spannungen mündet, bzw. um hinanzuhalten, dass so ein Prozess mangels Zustimmung nicht fortgesetzt werden kann. Dabei geht es darum eine „regressive“ Betroffenheit im Rahmen bisheriger Instrumente zumindest abzuschwächen oder progressive Verteilungseffekte zu bewirken. Im Rahmen des Kyoto-Prozesses hat Brasilien einen Vorschlag gemacht, der auf differenzierte Emissionsreduzierungsziele nach den Summen der historischen Beiträge an Treibhausgasemissionen der Länder hinausläuft. Dabei steht eine Art Verursacherprinzip im Hintergrund, das sonst international in Umweltfragen auch akzeptiert ist. Diese Herangehensweise steht im Kontrast zum Konzept von Grandfathering (Besitzstanddenken) a la Kyoto, wo gleiche oder ähnliche ReduktionsRATEN das bisherige Wohlstandgefälle perpetuieren, und wobei andere Mechanismen wie CDM nur geringe Verteilungswirkungen haben. Dies ist auch mit dem ökonomischen Konzept der Pareto-Optimalität vergleichbar, wonach es für niemand „Verschlechterungen“ geben soll. Dabei wird die bestehende Verteilung im wesentlichen gewahrt, und es werden keine effektiven simultanen globalen Lösungen für Entwicklung, Nachhaltigkeit und Umverteilung gefunden. Wir würden sozusagen in der bisherigen Rangordnung „Pareto-effizient“ und im geheiligten „Gleichgewicht“ der Neoklassiker bleiben und wahrscheinlich ohne global relevante Klimapolitik von den Folgen des Klimawandels massivst betroffen werden (elegant „versinken“); oder aber globale faire Lösungen finden, die sich etwa an einer Umverteilung entsprechend den historischen Beiträgen an Treibhausgasemissionen orientieren. Darüber hinaus gibt es mindestens ein Dutzend weiterer unterschiedliche Konzepte für „Equity“ und Fairness in der Klimapolitik. Etwa von der Regierung der USA propagiert die gleiche Kohlenstoffintensität pro Einheit BIP, den Interessen der USA sehr entgegenkommt. Die historische Welt-System-Ansatz kann als Theorie den Hintergrund für asymmetrische Kapitalakkumulationen und ähnlich asymmetrische Emissionen von Schadstoffen darstellen und differenzierte historische und aktuelle Emissionen pro Kopf für die globale Zentren, Semi-Peripherie und Peripherie, und auch für die der Schichtung entlang Einkommen, Klassen und Geschlechtern erklären. Historische Entwicklung von Faktoren in gegenseitiger Wechselwirkung in etwa seit Beginn des 19. Jahrhunderts; nach „coal – capitalism – colonies“ (Globale) Industrialisierung mit z. T. exponentiell verlaufenden Prozessen A „Gesellschaftlichen Stoffwechsel“ (Metabolismus) 1. Rohstoffe – Input 2. Emissionen B Verteilungsasymmetrien 1. Global asymmetrische Akkumulation von Kapital, Infrastruktur (Kapital), „Humankapital“, „Sozialkapital“ , mit ebenso asymmetrischen stofflichen Implikationen (Rohstoffverbrauch und Emissionen; der Akkumulation des Kapitals entspricht die Akkumulation von Treibhausgasen) 2. Kolonisierung – ungleicher Tausch – hohe Verteilungsdisparitäten (verschiedene Ebenen) C Artenvielfalt – (drastische) Abnahme D Hochrüstung Globale Megatrends der sozialökologischen Entwicklung, besonders ausgeprägt in den Jahren seit 2000 Durch Industrialisierung im globalen Maßstab – große „emerging countries“ – das ist nicht überraschend A Intensivierung des gesellschaftlichen Stoffwechsels – auf allen Kontinenten: 1. Verbrauchszunahme bei Rohstoffen, inklusive bei fossilen Energieträgern 2. Zunahme der Zunahmerate von klimaschädlichen Emissionen B Verteilungsdisparitäten Bei weiterhin sehr hohem Niveau-Abständen komplizierte globale Entwicklung der globalen Disparitätsmuster beim Einkommen – unterschiedlich nach innerregionalen und zwischenregionalen Effekten. (globale Konvergenz- und Divergenzeffekte) C Weitere Beschleunigung der seit der industriellen Revolution abnehmenden Artenvielfalt droht D Weiter hohes Rüstungsniveau mit hohen Risken Das fundamental Neue: Durch „deadline“ „simultane“ Lösung für viele Probleme notwendig und möglich

  • für die Lösung der Klimafrage, die zu einer existenziellen Frage der Menschheit geworden ist, gibt „deadlines“,
  • und zwar im Verhältnis zur Herausforderung in kurzer Frist: ca. 15 Jahre window of opportunity, um die jedenfalls drastischen Veränderung noch im Rahmen des Absehbaren zu halten.
  • Die Lösung der Klimafrage kann letztlich nur global sein, erfordert daher die Einbeziehung möglichst aller Länder.
  • Die ärmeren Länder können und werden nur auf Basis der Fairness und Gleichheit mitmachen
  • Fairness und Gleichheit stellen die Fragen nach der historischen Verantwortung der Akkumulation der Treibhausgase.
  • In dieser Frage holt den kapitalistischen Norden die Vergangenheit unvermutet ein, hier hat beim burden sharing der Süden zum ersten Mal nach Jahrzehnten oder vielmehr nach Jahrhunderten einen starken Trumpf
  • Es kann auch nur umfassende große oder gar keine relevanten Lösungen geben
  • Eine faire Lösung wird die Grundlagen für die Lösung der Nord-Süd-Frage der riesigen Entwicklungsabstände auf dem Planeten durch Umverteilung von Kapital und Know-how, und damit eine globale Konvergenz und Kohäsion bringen
  • Aber eventuell erst nach mehreren Anläufen

Konzept einer (mehrdimensionale) Verteilungsmatrix für Klimafragen Dimensionen: Verteilung nach räumlichen Ebenen:

  • Global
  • Kontinental
  • National
  • Regional
  • Lokal

Verteilung nach Schichten (oder Klassen) Operationalisiert über Einkommen Verteilung nach Gender Für:

  • Mitigation
  • Adaptation
  • Vulnerability-Impacts-Risk

Historische Dimension – Einbeziehung der historischen Verantwortung sowie der absehbaren Zwei vorläufige Ergebnisse erleichtern die Analyse:

  • Es gibt eine weitgehend bestätigte Korrelation zwischen GDP pro Kopf einerseits und der Verursachung von Emissionen im Sinne historischer Verantwortung für die Akkumulation von Treibhausgasen in der Atmosphäre andererseits. – Relevante Abweichungen davon gibt es für die Länder, die in letzter Zeit besonders hohe BIPWachstumsraten pro Kopf aufweisen (wie China oder asiatische „Tigerstaaten“)
  • Es gibt eine gut bestätigte Korrelation zwischen Einkommen einerseits und der Verursachung von Emissionen bzw. negativen Umwelteffekten andererseits Beispiel

Unterschiedliche Inanspruchnahme von Autos nach Haushaltseinkommen in Österreich (Arbeitstag): Unterstes Einkommensviertel: 20 km Zweites Einkommensviertel: 40 km Drittes Einkommensviertel: 53 km Oberstes Einkommensviertel: 80 km (siehe: Steininger K., Gobiet W. (2005): Technologien und Wirkungen von Pkw- Road Pricing im Vergleich, Wegener Center Graz, Bericht 1/2005, p 20f) Die Ausgangsgesichtspunkte für Gleichheit und Fairness im Zusammenhang mit dem Klimawandel etwa

  • ethisch-moralische Gründe,
  • infolge der Verpflichtungen aus internationalen Dokumenten,
  • entsprechend dem Konzept der nachhaltigen Entwicklung

oder aus der absehbaren Tatsache, dass eine notwendige internationale Vereinbarung sonst einfach nicht zustande kommt. Es scheint zweckmäßig sich Verteilungsgesichtpunkten von grundlegenderen Prinzipien aus heuristisch anzunähern: Fundamentale Verteilungsprinzipien können etwa unter anderem sein – (vorwissenschaftlich/politisch/ethisch):

  • Parität
  • Proportionalität
  • Priorität

Grundsätzlich können zunächst prozeduale, aufwands-orientierte oder ergebnis-orientierte Gleichheits- bzw. Fairnessdefinitionen unterschieden werden. Oxfam wählt z. B. drei Prinzipien aus:

  • Fairness,
  • capability,
  • simplicity

CICERO-ECZ stellt z. B. vor allem auf

  • guilt,
  • capacity und
  • need

ab Prozeduale Gleichheits- bzw. Fairnessprinzipien

  • Marktmechanismen
  • Zahlungsbereitschaft
  • Versteigerungsmechanismus
  • Konsens (kann darüber hinaus viel unterschiedliches bedeuten: Von Regelbasierung bis Ad hoc-Regelung)
  • ….

„Effizienz“-Ziele

  • Gleiche CO2-Emissionen pro Einheit GDP
  • Equal marginal mitigation costs
  • Mitigation costs in proportion to emissions per unit of GDP

„Grandfathering“ – Besitzstandswahrung

  • Gleichheit der absoluten CO2-Reduktionen pro Kopf (könnte bei ärmeren Staaten negative Werte ergeben, daher logisch zum Teil unmöglich )
  • Gleichheit der relativen CO2-Reduktionen pro Kopf (für Industrieländer – Kyoto),
  • Gleiche Proportion der Reduktionen in Relation zur historischen Akkumulation der Emissionen
  • “Ability to pay”: gleiche Proportion in mitigation costs/GDP
  • Outcome based, “horizontal”: Equal net welfare change (equal proportion of GDP)
  • Kompensation für Netto-Verlierer-Staaten: “No nation should be made worse off” –

Grandfathering mit „Mindestsicherung“

  • Rawls – Maximin (Maximierung der unteren Einkommen im Rahmen des Gegebenen)
  • “No purchase“: Ärmere Staaten erhalten bei CO2-Zertifikaten Gratiszuteilungen im Rahmen eines Basisszenario
  • „No harm“: Keine Kosten für ärmere Staaten

Gleiche Rechte (an der Atmosphäre)

  • “Outcome based – vertical”: (Netto) Gewinne invers zu GDP, Verluste proportional zu GDP
  • Egalitär: Gleiches Verschmutzungsrecht pro Kopf – territorial (Position der G-77) Ab demnächst – konvergent
  • Egalitär: Gleiches Verschmutzungsrecht pro Kopf – funktionell (etwa nach „ökologischem Fußabdruck“) –
  • – Bereinigung um Handel/Vorleistungen –
  • – Beschränktes Verursacherprinzip (Polluter Pays Principle)
  • – Produktion (inkl. Emission) für wen (nicht : wo) –
  • – “Net exports (in China) accounted for 23 % of China´s total CO2 emissions.”
  • Egalitär mit historisch kausaler Verantwortung für die Treibhausgasemissionen – territorial –

der brasilianische Vorschlag Siehe UNFCCC – MATCH-Process auch frühere ökonomische und ökologische Verteilungsasymmetrien berücksichtigt

  • Egalitär mit historisch kausaler Verantwortung für die Treibhausgasemissionen –- funktionell

Bereinigung um Handel/Vorleistungen Historisches Verursacherprinzip (Polluter Pays Principle) Produktion (inkl. Emission) für wen (nicht : wo)

  • Egalitär: Gleiches Verschmutzungsrecht pro Kopf – unter Kontrollaspekt

Wer hat die Eigentums- und Verfügungsrechte? Wer kontrolliert das dabei erzielte Nettoprodukt? – 58% der chinesischen Exporte werden von multinationalen Firmen kontrolliert

  • Egalitär: Gleiches Verschmutzungsrecht pro Kopf – unter Kontrollaspekt – im bisherigen Emissionszeitraum -– historisch

Wer hat im bisherigen Emissionszeitraum die Eigentums- und Verfügungsrechte gehabt? Und wer hat dabei das erzielte Nettoprodukt kontrolliert? Welt-System-Ansatz (Wallerstein) – world-system approach Einbeziehung von „land use changes“? Einbeziehung von Senken? Der brasilianische Vorschlag impliziert nicht, dass Entwicklungsländer keine Klimapolitik bzw. keine CO2-Reduktion betreiben sollen. Es geht um die

  • Finanzierung,
  • Rückverteilung bzw. um
  • ökonomischen Ausgleich.

Josef Baum

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AutorIn Momentum 2011-02-15 17:25:40